SENTIDOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO ESTRATEGIA DE EMPODERAMIENTO

^{Ponencia presentada en el 7º ENACOM, Gral. Roca, 2009.-}

El presente artículo de revisión centra su atención en clarificar el sentido (o los sentidos) del concepto de participación ciudadana y dar cuenta de algunas relaciones conceptuales que, entendemos, permiten abordar teórica y empíricamente del tema con mayor provecho. La revisión incluye un corpus de textos provenientes de distintas disciplinas producidos por autores de distintas nacionalidades durante la última década. No se pretende dar un panorama completo y definitivo sobre el estado de la cuestión, cosa que no es objetivo propuesto, ni posible de realizar en el marco del evento en el cuál este trabajo se presenta.

Dos son los ejes temáticos que orientan el trabajo: la paulatina inclusión de formas de democracia directa en América Latina en los últimos 25 años que interpelan a la participación ciudadana; y el enfoque del desarrollo local, que establece como uno de sus pilares el empoderamiento. En esa dirección, la pregunta organizadora es qué se entiende en ciencias sociales por participación ciudadana.

Enfoques recientes del desarrollo local coinciden con transformaciones en el campo político gestadas durante la década de 1990 en lo referente a considerar a la participación ciudadana como condición relevante del proceso de mejoramiento de las condiciones de vida. Democracia directa y empoderamiento son conceptos que se emparentan habilitando una serie de reflexiones en torno al significado que se les atribuye en ciencias sociales.

La apertura participativa constituye una reacción de actores políticos a la crisis de representación registrada particularmente en Latinoamérica y también en Argentina, producto de la creciente deslegitimación de la autoridad construida según formas representativas. La invocación al ejercicio activo de la ciudadanía adoptó distintas dimensiones y características: vinculante para el Estado o consultiva; intervención en el proceso de adopción de decisiones, en la ejecución de las acciones, en el control de resultados, o en todas las etapas; circunscripta a qué asuntos.

A pesar de los discursos que aseguran que la interpelación a la participación ciudadana permite reconstruir el vínculo de representación, la práctica de la primera parece generar nuevos problemas y desafíos para el segundo. Ello implica una tensión teórica, pero también política traducida en este caso en cierta desconfianza sobre los procedimientos participativos o bien en limitaciones para su convocatoria, funcionamiento y/o alcances.

 Una caracterización

 Escuder (2008) define la participación como “la capacidad y la posibilidad de las personas o grupos de personas de influir en las condiciones que afectan sus vidas, de ejercer sus derechos y de cumplir con sus deberes” (p. 100). En un diccionario de sociología el concepto se entiende como “el conjunto organizado de acciones tendientes a aumentar el control sobre los recursos, decisiones o beneficios, por personas o grupos sociales que tienen niveles de injerencia relativamente menores dentro de una comunidad u organización” (Di Tella et. al., 2001). Para Di Petro Paolo es uno de los conceptos claves del enfoque del desarrollo local que “supone integrar a organizaciones de apoyo y de base desde la formulación y planificación de programas y estrategias hasta la evaluación de los resultados alcanzados”. Agrega, citando a Tecco, que para ello se deben implementar procedimientos y estructuras que articulen la intervención de personas y grupos en la toma de decisiones públicas y su control (p. 28).

El rasgo común más obvio de las definiciones precedentes es que el actor de la participación puede ser individual o colectivo, aunque los rasgos de éstos no son iguales. En el caso de Escuder se alude al ejercicio de derechos y deberes, vinculado directamente la participación con la ciudadanía; en tanto que Di Tella parece entenderla como propia de grupos con escaso poder.

Otra característica es que la participación se inscribe en el espacio público aunque los actores individuales pueden tener interés personal en el resultado de la participación. Además, se la concibe organizada institucionalmente: conjunto organizado de acciones, dice Di Tella; operativizada a través de procedimientos y estructuras, apunta Di Pietro Paolo. Con ello ambos autores se refieren a lo que Ippólito-O’Donnell llama participación formal, vinculada a un modelo “conservador” de democracia directa dirigido a garantizar la “estabilidad democrática”; a ella contrapone la participación informal, en la cual los sujetos desafían la autoridad por medios no formalizados ejerciendo una “ciudadanía contenciosa”. Para la investigadora, es la última modalidad la que permite “democratizar la democracia”.

Otro rasgo implícito en las concepciones citadas es la vinculación del concepto que estamos analizando con lo político, con un espacio donde se juega el poder, el conflicto y el antagonismo social (Mouffe, 2007). Influir en las condiciones, aumentar el control, incidir en la toma de decisiones y en la vigilancia de su implementación, son todas expresiones vinculadas con esta característica.

El objeto de la participación puede recaer solo en la toma de decisiones, o abarcar otras instancias como la ejecución y el control o auditoría; o también entenderse que participan los beneficiarios o receptores aunque sean agentes pasivos de decisiones y acciones. Pero siempre en relación con las políticas públicas. Esto tiene dos consecuencias teóricas: establece una relación entre participación y autoridad estatal, que para Landau (2008) se articulan en dos ejes: el control ciudadano, y la cooperación de los participantes con las autoridades gubernamentales como complemento de los mecanismos representativos.

En la configuración que adopte el vínculo autoridad estatal-ciudadanía quedará configurado el alcance y los niveles de participación. El tipo de políticas que un gobierno local puede implementar son de cuatro tipos (Arroyo, 2001):

1. Políticas de asistencia: apuntan a dar respuestas a necesidades básicas de grupos humanos en situación de extrema pobreza. Están sustentadas en una lógica no participativa: el Estado da, y la población recibe.

2. Políticas de promoción: son aquellas en las que alguien da y alguien recibe, pero este último participa en la definición de la política y se capacita; operan en la órbita social sin vinculación con lo económico. Conlleva bidireccionalidad.

3. Políticas de desarrollo productivo: articulan las fortalezas económicas existentes entre los actores privados a fin de desarrollar la economía regional. Requiere establecer y fortalecer redes con distintas comunas para diseñar planes de desarrollo micro-regionales. El impacto de estas políticas depende del grado de articulación entre el eje económico y las políticas sociales.

4. Políticas de desarrollo local: dirigidas a potenciar recursos y actores existentes en función de la capacidad de inserción de la región en el funcionamiento económico global, y a lograr la inclusión de los vecinos en la toma de decisiones y en las acciones que involucran a la comunidad local. Son políticas que articulan al gobierno local con el sector privado y la sociedad civil.

Otra variable relacionada con la forma y alcance de la participación proviene de lo que Arroyo (2001) denomina estilos políticos, que pueden ser –según este autor- tres:

§  Gestión centralizada: el que planifica y ejecuta es el Estado; el objetivo es lograr resultados. El riesgo: bajo nivel de eficiencia.

§  Gestión descentralizada: La planificación y la ejecución de las políticas se hace a nivel barrial, con protagonismo de las organizaciones del sector privado y de la sociedad civil. El riesgo aquí es el aumento de las desigualdades entre diversas áreas urbanas, y la posibilidad del que el Estado descargue en la sociedad civil parte de sus problemas sin acompañamiento.

§  Gestión asociada: este estilo lleva a una planificación y ejecución conjunta, con fuerte presencia de las organizaciones sociales y de los actores de cada barrio. La planificación considera la realidad de todo el municipio, y aumenta el grado de compromiso de las organizaciones sociales. El riesgo: la dificultad para coordinar entre el gobierno y las organizaciones sociales, y para definir cómo medir la eficacia y de la gestión.

El lugar de la participación está asociado al tipo de políticas preponderantes y al estilo de gestión que asuma la autoridad estatal. Aunque no se correspondan directamente a ninguna combinación específica, consideramos útil la clasificación de “niveles de participación” que aporta Escuder (2008: 100) ordenadas de menor a mayor apertura:

1.    Participación informativa: los ciudadanos y las organizaciones se limitan a buscar y recibir informaciones sobre las políticas públicas.

2.    Participación consultiva: el ciudadano es consultado sobre las decisiones a tomar, y su opinión enriquece y facilita la decisión a tomar.

3.    Participación plena: los ciudadanos están plenamente involucrados como protagonistas desde el comienzo y en cada etapa del proceso. Este nivel aumenta el grado de sustentabilidad de las políticas y la intensidad de los acuerdo entre los distintos actores.

Antes de concluir este apartado, quisiera señalar otro rasgo que se deriva lógicamente de los anteriores: la participación ciudadana implica la construcción de espacios de interacción permanentes entre las instancias de gobierno y los ciudadanos. La continuidad en el tiempo se logra en la medida en que se institucionalicen los canales de participación y en tanto los actores constituyan una demanda de participación.

Podemos resumir lo analizado hasta aquí expresando que la participación ciudadana es un proceso transformador que se juega en el marco de relaciones de poder y cuyos límites dependen de la forma que asuman los estilos políticos y el tipo de políticas dominantes. A continuación abordaremos el nexo entre participación y representación.

Participación y representación

La relación entre participación y representación puede ser concebida, a grandes rasgos, de dos modos: como complementaria, visión de algunas teorías del desarrollo y presente en los discursos políticos que afirman que la participación ciudadana renueva el vínculo político, legitimando y fortaleciendo la representación política. O bien puede ser entendida como una oposición, ya que los espacios de participación habilitan espacios deliberativos que generan nuevas instancias de representación, distintas de la estatal.

Landau (2006) muestra que la representación es inherente al juego político, ya sea porque inscribe las demandas particulares de actores específicos en el marco del interés general como por el proceso de “encarnación” del grupo por parte de su portavoz. Para ello se apoya en Laclau y en Bourdieu. Pero esta representación política es diferente de la representación participativa producto del “efecto buró” concebido por Bourdieu.

Landau sostiene que la participación promovida por el estado conduce a la siguiente paradoja: los procedimientos participativos suspenden los mecanismos de representación política en tanto los mismos se juegan en ámbitos horizontales; y las deliberaciones desembocan en nuevas instancias de representación; este representante surgido en espacios deliberativos puede considerarse el legítimo representante de los vecinos, enfrentándose a los funcionarios y autoridades de gobierno que detentan la representación política.

Lo que sostiene el vínculo es el reconocimiento. El gobernado debe ser reconocido como sujeto libre y con capacidad para resistir la autoridad arbitraria; para que la autoridad se constituya como tal debe ser reconocida, y para ello los gobernados deben participar de la relación. Esa relación está basada en el vínculo gobernante-gobernado, en la conducción de la conducta, en las estrategias encaminadas a estructurar las opciones posibles de acción de los otros. El concepto de reconocimiento implica que ni el representante ni el representado tienen existencia previa a la relación que entablan. Autoridad y participación son elementos que constituyen a la relación de gobierno.

La participación no conduce a la revalorización del vínculo de la representación institucional que detentan los funcionarios, sino que construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo de representación: la representación participativa, que se enfrenta a aquella. (Landau, 2008: 122).

 Condiciones para la participación

 La participación consolida un lazo de pertenencia e identidad entre los miembros del grupo, y acentúa la responsabilidad de cada uno de ellos. Ippólito-O’Donnell, en el breve texto ya citado (2008) advierte que la práctica participativa necesita de condiciones mínimas, entre las que lista que la libertad de elegir y de hacer, y la independencia de los sujetos que requiere trabajar en el plano de la igualdad.

Inscribiendo el tema en la cultura popular, Sirvent (2004) concluye en la necesidad de que existan condiciones favorables a la participación, ya que entiende que en la medida en que una sociedad priva a sus integrantes de instituciones participativas, mayor es el riesgo de que emerjan sentimientos contrarios a la necesidad de participar.

Para la investigadora la participación puede ser una necesidad para ciertos grupos, aún cuando estos no tengan conciencia de ello. Más directamente articulado con el planteo de Ippólito-O’Donnell, apunta: a medida que aumenta el grado de carencia social y económica, disminuye el reconocimiento de las necesidades básicas “no tan obvias” de grupo social, entre las que puede llegar a listarse la participación. Entiende que existen múltiples pobrezas, y que no debe entenderse por éstas solo las vinculadas las necesidades básicas (vivienda, trabajo, alimentación, salud, etc.) sino que deben incluirse pobrezas en la satisfacción de necesidades fundamentales pero no tan obvias: seguridad, entendimiento, participación política, etc.

El razonamiento seguido hasta aquí permite alguna síntesis, que considero oportuna. La participación ciudadana depende de la forma en que se ejerza la autoridad estatal (estilos políticos y tipos de políticas), pero también de condiciones de existencia de los grupos sociales. La capacidad de ser protagonistas es un bien desigualmente distribuido en la sociedad, y por lo expuesto, puede ser alcanzada en determinado momento y menguar en otro.

Esto justifica la diferencia que propone Sirvent entre participación real y participación simbólica. La primera, tiene lugar cuando los actores sociales influyen efectivamente en los procesos de la vida institucional y en las decisiones. Significa el ejercicio de un poder real en el proceso de toma de decisiones de la política institucional, sus objetivos, estrategias de acción, la implementación y evaluación de los resultados. Denota un cambio en quién decide, en qué se decide y a quién beneficia: un cambio en la estructura de poder.

La participación simbólica alude a acciones que tienen escasa influencia sobre la política y la gestión institucional, generando en actores la ilusión de un poder inexistente. Se caracteriza por la concentración de las decisiones en pocas manos.

La participación real –continúa Sirvent- es un medio y un fin de un proceso de cambio y desarrollo social que permite afrontar desigualdades por medio de la disputa por el reparto de los recursos. Implica la toma de conciencia por parte de los actores de sus necesidades e intereses objetivos posicionándose en relación a las instituciones sociales y al Estado.

Participar es disputar. Algunas demandas son políticamente organizadas e incluidas en los canales gubernamentales para su satisfacción, otras son abortadas. La participación no garantiza por su mero ejercicio la igualdad entre los actores; es un medio para lograrla.

A continuación se presenta el último eje de esta ponencia, en el que se analiza la relación de los conceptos de capital social, cohesión social y participación.

Capital social y cohesión

 Para Villegas Moreno (2002) el capital social se estructura en cuatro dimensiones: valores éticos, capacidad de asociatividad, grado de confianza entre sus miembros, y conciencia cívica. Según el investigador venezolano, el conjunto de estos valores generan en una sociedad un clima de confianza y el tejido social apropiado para que sus miembros estén en condiciones de trabajar en grupos y organizaciones a fin de lograr objetivos comunes.

Madoery (2001), citando a Putman, lo concibe como “la confianza, las normas que regulan la convivencia, las redes de asociacionismo cívico, elementos que mejoran la eficiencia de la organización social promoviendo iniciativas sobre la base del común acuerdo”. Agrega que el capital social es un “bien público” (p. 212) arraigado a una cultura, a un sistema de valores, a pautas de comportamiento colectivo. Está ligado a un contexto histórico e institucional particular.

Casi de igual modo lo define Molenaers (2006), quién señala que el concepto alude a las “redes densas y horizontales de compromiso cívico y las normas generalizadas de confianza recíproca”. Le atribuye una capacidad de impulsar la democracia y la economía. Dice que el término remite a la vida asociativa resultado de la dinámica histórica propia de la sociedad que se manifiesta en la “disposición a confiar, intercambiar y cooperar”, que a su vez se vinculan con la existencia de ciertas estructuras. “Las actitudes y las estructuras son entonces los dos elementos principales del debate acerca del capital social. Por lo tanto, la existencia de una gran cantidad de organizaciones y de altos niveles de afiliación asociativa tienden a ir mano a mano con altos niveles de confianza” (p. 122).

El capital social se construye y acumula en la dinámica histórica situada en cada sociedad; y los rasgos descriptos en torno al concepto sugieren que su intensidad y su lugar en la cultura de los grupos es variable. Este enfoque puede articularse con las ideas de Sirvent, mencionadas párrafos arriba, y que inscriben la participación ciudadana en la cultura, y en correlación a condiciones favorables a la participación. Así actitudes y estructuras son andamios de la participación.

“Las organizaciones de la sociedad civil se han convertido en herramientas importantes para hacer más eficaces las políticas de reducción de la pobreza y para promover el cambio social, gracias a que su enfoque participativo de acción colectiva podría empoderar a los grupos vulnerables” (Molenaers; 2006: p. 122).

El capital social es un elemento de la cohesión social, de ese conjunto de fuerzas sociales que ligan a los seres humanos y los mantienen unidos. Según la Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (1979), los grupos más cohesivos suelen presentar mayor tendencia hacia el acuerdo, y el grado de cohesión ofrece a los miembros mayores niveles de seguridad y satisfacción, más aún cuando a través del grupo los individuos encuentran satisfacción a sus necesidades.

La cohesión se fortalece en cuanto los miembros de un grupo comparten los mismos fines e ideas, y sobre todo, de sentirse autorealizados por el hecho de forma parte de un todo que sienten que les pertenece de alguna manera. La cohesión, por tanto, remite a la cuestión de las identidades colectivas, que se configuran también en el plano de la cultura.

 Cierre provisorio

 La participación ciudadana es, potencialmente, una fuerza transformadora de la dinámica social. Su práctica depende tanto de prácticas de la autoridad gubernamental como de condiciones de la vida material de los actores. Es decir, de las relaciones configuradas en cada momento entre Estado y sociedad. En ese marco se juega la tensión entre representación política y participación, y la emergencia de nuevas representaciones participativas. Los gobiernos apelan a formas de democracia directa para legitimar la autoridad gubernamental, recomponer el vínculo con la ciudadanía y promover procesos de desarrollo; pero al mismo tiempo, deben enfrentar la interpelación de representaciones provenientes de la sociedad civil.

Por ello las condiciones en que se instrumenta la participación es un aspecto inseparable del análisis. Las condiciones generadas desde el Estado pero también las condiciones materiales y simbólicas de los grupos sociales pueden incidir a favor del mejoramiento de las condiciones de vida, o bien, acentuar las desigualdades.

Creo que es productivo considerar, desde el punto de vista de los ciudadanos, las prácticas participativas en el marco de la cultura de los grupos y sociedades; tanto las vías institucionalizadas de participación como las actitudes asociativas se configuran en históricamente con importantes componentes culturales. El concepto de capital social y las relaciones que propongo con el concepto de cohesión social aportan capacidad heurística y, entiendo, explicativa para la investigación de prácticas participativas.

Finalmente, es necesario reiterar que la participación ciudadana coloca en el centro el problema del poder y de las vías organizadas para su disputa. En un contexto donde la democracia parece retornar a alguna de formas de práctica directa, la participación puede ser una amenaza para cierto orden social o, una estrategia para “democratizar la democracia”, utilizando la fórmula de Ippólito-O’Donnell.-

Bibliografía

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Di Pietro Paolo, J. L. (2001). “Hacia un desarrollo integrador y equitativo: una introducción al desarrollo local”. En D. Burín y A. Heras (Comp.) Desarrollo local. Una respuesta a escala humana a la globalización. Bs. As. Ed. Ciccus – La Crujía.

Di Tella, Chumbita, Gamba, Paz, Gajardo (2001). Diccionario de ciencias sociales y políticas. Buenos Aires, Ed. EMECE.

Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales (1979). Tomo II. 2º Reimpresión. Madrid, Ed. Aguilar.

Ippólito-O’Donnell, G. (2008). “Bajo la sombra de Atenas. Avances y retrocesos de la democracia directa en América Latina”. En A. Lissidini, Y. Welp, D. Zovatto (Editores). Democracia directa en Latinoamérica, Bs. As. Prometeo Libros.

Escuder, M. L. (2008). “Auditoría ciudadana: la participación ciudadana en políticas públicas”. En A. Lissidini, Y. Welp, D. Zovatto (Ed.) Democracia directa en Latinoamérica, Bs. As. Prometeo Libros.

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